文/本刊记者 李志宇
手机报作为新兴的第五媒体，在监管方面面临着技术快速发展与立法相对滞后的矛盾。目前，我国经济正处于高速发展阶段，许多经济发展中遇到的问题，在政策法规上并没有明确的规定。作为一种新兴的媒体业务，目前手机报的发展还处于市场启动期，相关监管工作还没有具体的规定。手机报如何进行资质申请？内容属于哪个政府部门管理？……一系列问题尚未找到可供参考的依据。
在手机报的监管问题上，贵州省出台了我国首个针对手机报这种新媒体的地方管理暂行办法——《贵州省手机报管理暂行办法》(以下简称“《办法》”)，同时颁布的还有《贵州省手机报质量审读评估标准(试行)》。贵州省在手机报的管理方面开创了全国的先河，引起了业界的普遍关注。这一办法能否适应手机报业务的发展要求？由新闻出版部门单独出台的手机报管理规定是否合适？如何形成多部门共同管理的机制？手机报的监管还面临许多困惑。
由谁来管理？
“贵州省出台的《办法》是由省新闻出版局单独出台，并且只是规范性文件的性质。”贵州省通信管理局办公室夏主任告诉记者，“由新闻出版局出台关于手机报的管理《办法》，在内容监管上是可以的，但手机报作为第五媒体，有其不同于传统的媒体的特殊属性，无论是在发送形式上还是在内容体现上，手机报都无法脱离电信部门的影响。这就需要综合考虑全局，新闻出版局在出台《办法》之前应与通信管理局沟通协商，由双方共同推出管理办法也许更加完善。”
信息产业部电信研究院副总工程师陈金桥认为，手机作为媒体工具是一种新的媒体形式，手机报显然更具有新媒体特性，它向非常多的不特定群体发送，比报纸的受众还要广泛，这充分说明当一种通信技术发展之后，它的受众越来越多，它所表现出的媒体性也更加明显。
而对于手机报的管理与对传统媒体管理方法很不一样。首先，手机报体现在方寸小屏幕之间，移动通信网络的发展，使得手机的媒体属性越来越突出，而且越来越不便于控制。这也可能是新闻出版局率先出台《办法》的原因。新闻出版局对于手机报的管理更多的体现在内容监管上，关注的是报纸而不是手机。
在针对手机报业务的管理上，陈金桥认为，针对手机报这一媒体形式，可以以新闻出版局管理为主，通信管理局作配合。在当今通信网络开始向各个行业渗透的时候，信息技术产品和服务侵入到社会的各个领域。通信网络除了原有的技术属性、网络属性之外，开始表现出一定的社会属性。它的一些增值业务不是一个产业部门能够完全覆盖的，需要不同部门之间相互配合，这就必然出现不同管理部门之间管辖权冲突，出现协调范围扩大，多部门共同管理，这在互联网上表现得尤为突出。在移动通信网上，这种应用也会很多，手机音乐、手机电视、手机支付等都不是一个产业管理机构能够监管的。
管理内容是什么？
在管理内容上，《办法》明确了申办的业务主体。即须为经过新闻出版总署批准、持有国内统一连续出版物号、领取《报纸出版许可证》的报纸出版单位。《办法》还明确了申办流程。申报手机报的单位要向省级新闻出版管理机关提出正式书面申请，由省级新闻出版管理机关对申报单位进行资格审核，出具批准手机报设立文件，并颁发《手机报出版业务许可证》；经批准设立手机报业务，在三个月内不开展活动的，由登记机关注销登记；如需继续开展业务，须重新申请批准。同时，《办法》还明确管理部门。由新闻出版管理机关来负责手机报出版的监督管理工作，对手机报业务实行日常指导、监督和管理。
以上规定中，对于管理部门的规定在操作上有一定难度。毕竟无论是手机还是移动运营商，新闻出版局很难进行直接管理，通信管理局才是运营商的主管部门。只有通信管理局配合新闻管理局的工作，监管才能够真正贯彻执行。
如何形成有效管理？
关于形成有效监管，陈金桥认为首先要认识到业态发展前景，不可能每一种业务出现都是适应市场需求的。在业务发展初期的探索阶段，有可能成功，有可能失败。在业务发展初期，监管部门不必急于设置管理规章，可以先了解情况，业务是否触犯了消费者的利益，是否符合现行法规规定，等业务发展到一定阶段，形成自身发展规律的时候，再根据其特点进行有针对性的监管。
贵州省出台手机报管理《办法》，反映出我国经济立法整体上的滞后性，与工业化、信息化并举时期的新经济特征无法适应。同时，政府的公共管理水平也有巨大的改进空间。有太多需要各部门协调的事情，但是由于市场现实需要推动政策尽快出台，往往会出现一个部门单兵突进的情况，其他部门必须适时跟进，才可能保障实施效果。本次贵州省新闻出版局出台《办法》，在其管辖权以内，也符合经济社会发展的需要，但出台时机比较仓促，创制程序相对简单，缺乏事先的沟通和协调措施，可能留下较多的后遗症。为保障其管理目标和实施效果，省级通信管理部门应当主动进行协调，在实施中给予配合。
任何新生事物出现的时候，包括手机报出现的时候，各个部门都有一个态度，说对业务的管理，不同部门的职权范围不一样，各个部门要找到自己应该负责的领域。另外一点，即使是本部门职权范围之内的工作，也要判断需不需要别的部门配合。在政策的制定阶段，在立法的准备阶段就要准备好，政府管辖权的划分必然遵循权、责、利对称原则，谁拥有主要的管辖权，那么谁就需要承担相应的市场管理责任。
最后，陈金桥从专家角度强调：“中国的政府公共管理部门、尤其是经济社会管理部门，面对日趋复杂的网络社会现象，应当学会“合作性管理”的思维。在通信网络发展起来之后，许多传统产业的边界在消融。通信行业监管部门更加需要学习与不同政府部门共同合作，采取合作型监管措施，这是欧盟、美国等发达工业国家普遍实施的监管思路，也是今后一段时间内政府管理部门需要着力完善的领域。”