移动通信网络是移动通信服务的基础，基站则是移动网络的最基本元素，基站建设由最初的全社会大力支持到现在的举步维艰，也仅仅是几年的时间。近年来，基站建设需要面对选址、辐射、保护等十分棘手的难题。关于基站建设问题，国家有专门规定。从法律体系看，在行政法规层面有《电信条例》；在规章层面有《高楼高塔高山设置无线寻呼发射基站管理规定》。另外，还有地方制定的规范性文件，法律效力相对低些。上述法规、规章、规定较为原则，解决当前的现实问题则明显有些力不从心。
应对基站选址难：将基站纳入城市规划
因基站占用场地小，一般情况下，建设移动基站需要借助他人场地竖起铁塔或高楼楼顶立杆架设天线。为此，《电信条例》对在民用建筑物上设置移动基站作了明确规定，如第四十七条规定：“基础电信业务经营者可以在民用建筑物上附挂电信线路或者设置小型天线、移动通信基站等公用电信设施，但是应当事先通知建筑物产权人或者使用人，并按照省、自治区、直辖市人民政府规定的标准向该建筑物的产权人或者其他权利人支付使用费。”这条规定旨在让移动电信运营企业负有依法向社会大众提供电信普及服务的责任，因为移动基站具有公用设施的属性。
在实践中，选址难一直伴随着移动基站建设，严重影响了移动通信网络的优化，提高移动通信质量。选址困难的主要原因是产权不明确或多主体共同拥有产权。选址大致涉及三个方面：一是利用单位的场地或楼顶，绝大多数单位也希望与移动电信运营企业保持良好的关系，满足自身楼宇(范围内)的覆盖问题，基站建设相对顺利。但也存在少数单位因为法定代表人变动等原因，在合同期限内提出成倍增加租金或要求移动基础电信运营企业拆除基站。二是利用居民区楼群内的场地或楼顶，受基站覆盖半径限制，完全避开居民区设置基站是不可能的，但存在众多个体业主，还有控制小区公用场地实权的物业管理公司，移动电信运营企业在此设置基站，依法通知谁？费用支付给谁？操作起来十分困难。另外，还有少数居民、业主依据《物业管理条例》(现在增加了《物权法》)主张公用部分的处置权。三是在农村集体土地上设置基站，农村的土地属于集体经济组织所有，代表集体经济组织的是村委会或集体经济组织，但土地往往又是承包给农民个人的。移动电信运营企业设置基站，不仅要与村委会或集体经济组织签订用地合同，而且还要做好承包土地农民的工作(包括经济补偿)才行。
要从根本上解决移动基站选址的问题，较为彻底的办法就是将基站纳入城市规划。移动电信运营企业将近期、中期、远期的基站规划报给规划部门，由规划部门纳入城市的总体规划，预留基站的建设场地，规划部门根据移动电信运营企业的建设进度分期予以审批。
应对基站保护难：三个要点正确把握
危害基站的行为概括起来主要有三个方面：一是盗窃基站设备案件频发；二是人为的故意破坏；三是城市改造使基站无立足之地。保护基站的力度不够是基站受到破坏的主要原因，这与盗窃案件破案率低、政府有关行政职能部门漠视移动基站的公用属性具有密切关系。
在城市拆迁、道路改造中，移动基站同样得不到起码的保护。一是有关部门仅仅告知移动电信运营企业拆迁基站，而没有协助或协调新址，造成基站缺失，从而严重影响用户享受电信服务；二是对移动基站的拆迁，有关部门不给予任何补偿。由于电信行业与自来水、电力、燃气、有线电视等公用行业相比，早在十年前就打破垄断、多家竞争有关，部分行政管理部门、单位已十分淡漠移动基站的公用属性，且这种意识也影响到了公众的认识。
某市居民强行拆除正在建设的移动基站就是十分典型案件。2005年，移动电信运营企业与位于太阳道的机械公司就场地使用达成协议。移动电信运营企业投资建设了轻体房、楼顶塔等配套设备，完成了主设备安装等工程，但在安装天馈线时遭遇到周围居民的阻挠，附近居民要求移动公司无条件拆除基站。移动电信运营企业与当地居委会和居民代表多次协商未果，之后，附近居民聚众冲击机械公司，登上楼顶，拆毁楼顶铁塔、破坏轻体房、砸毁GPS天线。面对移动公司的求助，公安机关等有关部门将本来应按治安案件或刑事案件处理的，却仅仅将其作为一般的民事纠纷进行处理，使人为破坏行为更加有恃无恐。
如何保护移动基站，笔者以为至少要把握三点：一是在未来的《电信法》中强调包括移动基站(还包括小区内的通信管线、设备交接间等通信网络末端设施)的公用设施属性，任何单位和个人不得擅自拆迁或拆除基站设施(包括建设中和已经运行的)，依法准确界定纠纷和治安案件的界限。二是建设单位在规划管理部门核发建设用地规划许可证、确定拆迁范围后，应按照《物权法》、《电信条例》的有关规定，将拆迁事项告知移动电信运营企业，并协助移动电信运营企业寻找新址，待电信运营企业经营者对受基站迁移影响的通信业务做出妥善处理并确定迁移方案后，再实施基站迁移。在拆迁范围内新建的房屋适于设置基站的，建设单位应当配合移动电信运营企业在拆迁范围内进行基站选址工作。三是建设单位取得房屋拆迁许可证后，应就基站拆迁补偿事宜与移动通信经营者签署拆迁补偿协议。
应对电磁辐射争议：联合制定专项标准
《物权法》第九十条规定，权利人不得违反国家规定，排放光、电磁辐射等有害物质，当然，这里也包括移动基站。无论移动基站设置在居民区，还是商用楼宇、社区供热站等其他地方，总会有居民以电磁辐射为由，要求移动电信运营企业拆除基站。百姓担心基站发射出的电磁波辐射会对自己的身体健康产生不利影响，其心情是可以理解的。随着社会不断进步，广大群众环保意识也不断增强，对自身健康的重视与日俱增。这表明人们在享受现代通信方便的同时，也关注自身的健康。
那么，基站的辐射对人体有无伤害？一种观点认为，移动基站发射的电磁辐射严重影响人们的身体健康，其理由多为是电磁辐射就有害。另一种观点认为，移动通信基站与手机之间虽然是通过电磁波传递信息的，但按照国家相关标准，GSM基站天线高度均在安全值以上，距离居民楼都有一定的距离，加之电磁波在空中的衰减，其辐射比电视机和电脑的辐射低，因此不会对附近住户的身体健康造成影响。事实上，我国的移动通信基站标准严格执行国家标准。
曾有这样的案例：移动电信运营企业在供热站院内，设置了一个基站，改善该区域内的手机通信质量。但距此1000米之外的某小学，全体师生及学生家长集体上访，反映该基站发射出的电磁辐射造成学生经常出现头晕、恶心，严重影响了学生的身心健康，必须拆除。后经过调查，因设备供货商延期交货，该基站还未安装任何发射设备，根本没有开通运行。所谓的不良反应实际上是个别人的一种心理反应，见基站设置在自己身边，便会出现烦躁情绪，且这一个别现象被无限地扩大了，最终形成以讹传讹。
关于基站电磁辐射的问题，国家在无线电管理、环境保护方面等都有专门的规定，无线电管理、环境保护部门都在依照法定职责进行管理，但从实际的情况看，其监管工作还要上一个层次。无线电管理、环境保护部门应联合电信监管、卫生部门等制订针对性更强的标准——移动基站电磁辐射标准：一是为移动基站设定更明确的标准，便于移动电信运营企业有章可循；二是有关部门对基站的评判有了依据，检测结果更具有说服力，使处理有关争议有一个尺度，达到既满足广大人民群众的通信需求，又保证群众的身体健康，从而消除群众的不安情绪。
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要解决好移动基站建设中的难题，除了解决上述问题外，还要做好三方面工作。第一，政府有关部门必须牢固树立基站为公用通信设施的意识。移动通信网络是属于国家的基础设施，城市公共设施的重要组成部分，它服务于广大的人民群众，而不应将其简单地看作企业的经营行为。第二，移动电信运营企业严格依法建设基站。对于基础电信业务经营者而言，建设基站时，应当履行《电信条例》等相关法律法规的规定。比如，履行通知业主，向业主支付使用费的义务，严格按照法律规定的程序建设基站。新建基站选址应当符合城市市容景观的要求；新建基站在居住区选址的，应当优先考虑设置在非居住建筑物上。第三，加强正面宣传力度，减少社会对电磁辐射的误解。政府有关部门、移动电信运营企业要依托媒体进行正面的科普知识宣传，扭转公众的错误认识，消除居民对辐射危害的担心与忧虑。
(孙金青 人民邮电报)